농촌 살린다던 68조원 어디로 갔나

by조선일보 기자
2005.12.25 17:58:43

[조선일보 제공] 이진영(44·충남 예산군 신암면)씨가 20년 가까운 쌀농사 끝에 손에 쥔 것은 억대의 빚과 ‘불투명한 미래’뿐이다. 이씨는 1987년 ‘기업농’을 꿈꾸며 귀향, 농사일을 시작했다. 10만평의 논을 소유하는, 규모있는 농사꾼이 되는 게 바람이었다. 1992년 영농 후계자로, 그 다음해 전업농(專業農)으로 선정되면서 이씨의 꿈은 무르익는 듯했다. 정부에서는 당시 영농 후계자가 되는 조건으로 1500만원을 지원해줬고, 1개 면에서 1명 정도의 전업농이 선정됐기 때문에 농지를 늘려나가는 것도 어렵지 않았다.

문제는 1993년 말 우루과이라운드(UR) 타결 이후 정부가 ‘농촌을 살리겠다’며 42조원의 돈을 쏟아부으면서 발생했다. 당시 정부는 ‘농업 경쟁력 강화 10개년 계획’을 발표하면서 벼농사, 축산업 등에서 경쟁력을 갖춘 ‘프로 전업농’ 15만가구를 키우겠다고 했다. “면에서 한 명만 선정하던 전업농을 면마다 10명 가까이 뽑는 식으로 정책이 바뀌었습니다. 당연히 농지값이 오르더군요. 우리같이 진짜 농사를 짓기 원하는 사람은 정책자금으로는 모자라니까 자기 부담으로 농지를 살 수밖에 없게 됐고, 그러다보니 빚만 늘어갔습니다.”

이씨는 당시 농촌에 풀린 42조원이 실제 필요한 곳에, 필요한 사람에게는 가지 않았다고 말한다. “땅 있고 돈 있는 사람들이 정부의 돈을 받아 엉뚱한 짓을 하다가 부도를 냈지요. 농민들도 100만원짜리 기계를 사면 50만원은 정부에서 지원해주니까 멀쩡한 기계를 갈아치우면서 빚만 늘렸습니다. 어수룩한 농민들이 사탕발림에 넘어간 것이죠.”

이씨는 그동안 벼농사 규모를 3만평까지 키웠지만 빚도 덩달아 2억원이 넘게 늘어났고, 땅은 모두 농협에 담보로 잡혀있다고 한다. “이자 갚고 어쩌다 보면 아이들 키우면서 먹고살기도 빠듯합니다. 20년을 계획하고 농업에 뛰어들었는데 아직도 또 다른 20년이 불투명하기만 하니 어찌된 셈인지 모르겠습니다.”

이씨는 그나마 다행일지 모른다. 지난 10여년간 농촌에서는 이씨처럼 기업농의 꿈을 꾸다가 망해버린 사람이 적지 않다. 1990년대 충북 음성에서 축산업을 하던 이형모(48·가명)씨는 “정부가 UR타결 직후 축산 전업농을 육성한다면서 대대적인 융자를 해줘 벼농사를 때려치우고 8000만원 가까운 융자금을 받아 축산업에 뛰어들었다”며 “하지만 1998년 소값이 폭락하면서 4억원이 넘는 빚을 지고 손을 뗐다”고 말했다. 이씨는 “소값이 폭락할 때까지 시설자금만 퍼주며 축산 가구를 마구 늘리던 정부가 한심하다”고 말했다.

한국의 농촌은 지난 10년의 세월을 잃어버렸고 지금은 죽느냐 사느냐 하는 ‘기로(岐路)의 10년’과 맞닥뜨려 있다는 말을 듣고 있다. YS와 DJ 정권을 거치면서 정부는 농산물 시장 개방에 대응하겠다며 돈을 농촌에 쏟아부었지만 지난 10년의 노력이 무색하게 ‘농촌 경쟁력 강화’라는 숙제는 여전히 우리를 압박하고 있다. 정부는 최근 쌀 협상에서 쌀 의무 수입량을 지속적으로 늘려나가는 대신 쌀 관세화(관세를 부과하면서 쌀 시장을 개방하는 것)를 다시 10년간 유예키로 하고 국회 비준까지 받았다. 쌀 시장 개방 압력에 맞서 10년간의 시간을 다시 번 셈이지만, 우리가 이번에도 10년을 허송세월할 경우 한국의 농촌은 이제 더 이상 활로(活路)가 없어질 운명이다.

지난 YS·DJ 정권에서 정부는 ‘42조원 농어촌 구조개선 대책’(1992~1998년)과 ‘45조원 농업·농촌 발전계획’(1999~2003년)을 세워 농촌 살리기에 나섰다. 이 두 차례의 지원계획 중 지방비와 자부담을 제외하면 실제 68조8000여억원의 국고가 농촌에 쏟아부어졌다. 정부는 또 이와는 별도로 1994년부터 2004년까지 15조원 규모의 농특세 사업도 펼쳤다.


농림부의 ‘농업ㆍ농촌 투자·융자 실적’이라는 자료에 따르면 두 차례에 걸쳐 농촌에 투여된 68조여원은 경지정리, 배수(排水)개선, 경작로 포장 등 ‘생산기반정비’에 가장 많이 쓰였다. 전체의 31.9%인 21조9600여억원이 여기에 들어갔다. 그 다음으로는 축산구조개선(6조8500여억원·10%), ‘생활여건개선 및 복지’(6조1400여억원·8.9%), ‘유통개선 및 수출확대’(4조8800여억원·7.1%) 등에 돈이 풀려나간 것으로 돼 있다.<표 참조>


농림부는 지난 10여년간의 이런 자금 투입이 적지 않은 성과를 냈다고 평가하고 있다. 같은 자료에 따르면 2003년 농가소득은 1998년에 비해 31.2%가 증가했고, 경지정리면적은 1998년 67만8000㏊에서 2003년에는 71만9000㏊로 늘어나는 등 경쟁력 강화를 위한 생산기반 확충이 대폭 진전됐다고 평가했다. 또 경지 3㏊ 이상의 농가가 전체의 4.7%(1998년)에서 6.6%(2003년)로 늘어나는 등 농업전반에 걸쳐 전업화·규모화가 이뤄졌다고 평가했다. 농림부의 한 관계자는 “우리가 잘 인식을 하지 못하지만 지난 10년간 농업 생산시설 기반 확충으로 소비자들이 농산물을 언제 어디서나 사먹을 수 있을 만큼 사회적 편익이 크게 늘지 않았느냐”고 말했다.

하지만 농림부의 이러한 평가는 그야말로 일면만을 부각시킨 것에 불과하다. 무엇보다 농가들은 소득 증가보다 더 빠르게 빚이 늘어나면서 부채에 허덕이고 있다. 10년 전인 1995년만 하더라도 농가 평균 부채는 916만원에 불과했지만 작년에는 부채 규모가 2689만원으로 급증했다. 같은 기간 농가 소득은 2180만원에서 2900만원으로 33%가 늘었지만 부채는 300% 가까이 늘어난 것이다. 이에 따라 농가소득에서 부채가 차지하는 비율도 42%에서 92.7%로 치솟았다.

서울대 김완배 교수(농경제학)는 “1995년만 하더라도 농사를 지어 1년반만 돈을 모으면 부채를 갚을 수 있었지만 이제 6년반 동안 돈을 모아야 부채를 갚을 수 있게 됐다”며 “특히 지난 10년간 부채가 많이 늘어난 사람이 쌀 농가가 아닌, 대규모 시설자금을 받아 수지 작목에 뛰어든 농가라는 점에서 정부의 책임이 크다”고 말했다. 실제 영농형태별 부채 규모를 보면, 논벼 재배 농가는 작년 말 기준으로 평균 부채가 1880여만원인 데 반해 화훼 농가는 1억3400여만원, 축산 농가는 5500여만원, 특용작물 농가는 4200여만원, 과수와 채소 농가는 각각 3200여만원 수준이었다.

물론 벼농사를 제외한 이러한 부문에 집중된 부채를 투자의 불가피한 후유증으로 보는 시각도 있다. 농촌경제연구원 박성재 박사는 “구조개선과 경쟁력 강화를 위한 투자과정에서 불가피하게 부채가 생긴 것으로 볼 수 있다”며 “최근 사채와 부채상환용 부채가 주는 등 농가 부채가 개선되는 측면도 있다”고 말했다.



지난 10년간 농가소득이 실질적으로는 감소했다는 보고도 있다. 최근 농협조사연구소의 연구에 따르면 1994~2004년 농가소득을 농가구입가격 지수로 나눠 ‘농가 구매력 수준’을 알아본 결과 1994년의 구매력을 100으로 본다면 2004년은 88에 불과한 것으로 나타났다. 이는 10년 동안 농가당 명목소득이 2031만원에서 2900만원으로 늘었지만 실질소득은 감소했다는 얘기다. 반면 같은 기간 도시가구 소득과 소비자 물가지수를 통해 산출한 도시가구의 구매력 수준은 25% 가량 상승한 것으로 분석됐다.



정부가 10년 전 내놓은 장밋빛 청사진에 비춰보더라도 지난 10년간의 성과는 초라하다. 1994년 정부는 ‘농업 경쟁력 강화 10개년 계획’을 발표하면서 벼농사, 축산업에서 프로 전업농 15만명을 육성하겠다고 했지만 10만명 육성에도 못미쳤다. 또 10년 전의 계획에 따르면 우리 농민은 2004년이 되면 상업ㆍ제조업ㆍ서비스업 등에서 얻는 농외소득이 전체 소득의 50%를 차지해야 하지만 실제 작년 농외소득은 35%에 그쳤다. 10년 전 정부가 쏟아낸 ‘대규모 전업농 육성, 농가 수입원 다양화, 농촌관광산업 활성화, 농산물 수출산업 육성’ 등의 농촌 살리기 계획은 2003년 정부가 119조원 투자·융자 계획을 발표하면서 내놓은 대책과 상당 부분 겹친다. 정부는 도하개발아젠다(DDA) 협상, 자유무역협정(FTA) 등 본격적인 개방시대를 맞아 다시 향후 10년간 119조원을 들여 농업ㆍ농촌 종합대책을 추진하기로 했는데 10년 전의 숙제가 다시 탁자 위에 올라온 꼴이다.

‘잃어버린 10년’의 핵심은 무엇보다 쌀 문제다. 가장 시급한 숙제였던 국산 쌀 경쟁력의 향상문제를 따지면 지난 10년은 그야말로 허송세월이었다. 당장 내년 3월이면 쌀 의무수입에 따라 외국 쌀이 식탁에 오르게 됐지만 국산 쌀은 아직도 외국 쌀에 비해 가격이 4~5배 가량 비싸 경쟁력을 찾기 힘들다. 1995년부터 농민을 설득해가며 수매가를 인하하거나 동결한 대만·일본 정부와 달리 우리 정부는 “수매가를 동결하겠다”는 당초 약속과 달리 수매가를 지속적으로 올린 결과다. 1995년 13만2680원(80㎏ 정곡 1등품 기준)이었던 수매가는 2003년 16만7720원으로 26.4% 인상됐다. 같은 기간 1인당 쌀 연간 소비량은 106.5㎏에서 80㎏으로 급격히 줄었지만, 농가소득에서 쌀이 차지하는 비중은 38.1%에서 51.5%로 오히려 늘었다.

지난 10년간 국산 쌀 경쟁력 제고에 실패했음은 정부도 인정하고 있다. 농림부의 한 관계자는 “규모화가 진전됐지만 현재 상황에서 쌀 시장을 열었을 때 우리의 쌀 산업이 장기적으로 안정될 수 있는 수준에는 아직 이르지 못했다”며 “지난 10년간 쌀의 국내외 가격차를 줄이고 품질을 고급화했어야 했는데 그 일을 별로 못했다”고 말했다.

사실 농촌 살리기에 쏟아부은 돈이 주먹구구식으로 집행되거나 엉뚱한 곳에 쓰이고 있다는 지적은 진즉부터 있어왔다. 예컨대 1999년 감사원이 10조5083억원 규모의 농어촌 구조개선 사업 22개를 표본 감사한 결과 농업 후계자들이 영농자금을 지원받아 단란주점이나 카페, 주유소를 경영하는 등 사업비를 목적 외로 사용하거나 과다지급받는 사례가 드러나 190억6000만원을 회수조치한 적이 있다. 2000년에도 감사원은 국정감사 자료를 통해 경기도내 일선 시군 농가들에 지급된 ‘농축어업 구조개선사업 지원금’ 중 207억여원이 사업목적과는 달리 수영장, 눈썰매장, 공장 등의 개인사업 용도로 전용됐다고 밝혔다. 2003년에는 산림조합중앙회가 농어촌구조개선금 8814억원을 빼돌려 채권 등에 투자해 155억원의 부당수익을 챙긴 사실이 감사원에 적발되기도 했다. 작년 4월 감사원은 농림어업 구조개선사업에 대한 대규모 특별감사 실시 방침을 밝히면서 “농림어업의 경쟁력 강화를 위해 72조원이 투입됐으나 지원대상별로 보면 농민의 소득이전 효과가 낮은 영농생산기반 조성사업에 35조원이 투입되고 논농사 직접지불제 실시 등으로 생산자나 개인에게 직접 지원된 돈은 전체 집행액의 8.7%인 6조원에 불과하다”고 지적했다.

농촌에 퍼부어진 ‘눈먼 돈’을 고발하는 목소리는 아직도 이어지고 있다. 지난 11월 14일 전국농민회총연맹 소속 창원농민회는 창원시청에서 기자회견을 갖고 YS 정부 때부터 시작된 농촌 투자·융자 사업의 허상을 고발했다. 농민회 주장에 따르면, 창원의 한 밀가루 공장은 YS 정부 때 5억원의 자금을 지원받아 설립됐지만 지금까지 전혀 가동되고 있지 않다는 것이고, 창원에 있는 한 유리 온실도 정부 자금 7억원이 투입돼 설치됐지만 농산물 재배가 전혀 이뤄지지 않고 있다는 것이다. 농민회는 기자회견문에서 “YS 정부 때부터 시작된 천문학적인 42조원은 날아가버리고, 지금 여전히 낡은 사고의 틀을 전혀 바꾸지 않은 농업 관료와 자치단체의 관료들이 새로 편성되는 119조원을 날려버리려고 한다”고 주장했다.

농민은 지난 10년간 정부가 돈만 풀었지 돈이 어떻게 쓰이는지는 관심이 없었다고 말한다. 쌀 농사를 짓는 유준학(47·김포 양촌면)씨는 “정부가 고기를 잡는 방법을 가르쳐줘야 하는데 직접 고기를 잡아준 꼴”이라며 “거액을 지원받아 유리온실을 지은 농민의 상당수가 정부로부터 돈만 받았지 경영이나 재배기술을 전수받지 못해 실패한 사례가 부지기수”라고 말했다. 서울대 김완배 교수는 “농촌 구조조정에서 무엇보다 중요한 것은 정부의 리드”라며 “대만 정부는 1990년대 초 구제역 파동으로 주력 농업인 양돈업이 어려워지자 농민을 설득해가며 한때 일본 돼지고기 수입의 55%를 차지하던 양돈업을 줄이고 화훼, 과수 재배 쪽으로 농업을 훌륭히 구조조정했다”고 말했다. 김 교수는 “우리 농촌이 선택과 집중을 통해 경쟁력을 높이도록 정부의 리드가 제대로 이뤄졌느냐는 점에 비춰보면 지난 10년간 돈은 돈대로 쓰고 성과는 없었다”고 말했다.

지난 10년간의 농정(農政) 실패가 무엇보다 정책의 일관성 결여에서 비롯됐다는 견해도 있다. 삼성경제연구소 민승규 수석연구원은 “YS 정권에서 조일호 농림부 차관이 주도해 만든 당초 구조조정 계획이 그대로 집행됐으면 지금과는 상황이 달라졌을 것”이라며 “조 차관과는 농정 철학이 달랐던 김성훈 교수가 DJ 정부에서 농림부 장관이 되면서 정책 방향이 완전히 달라졌다”고 말했다. 즉 구조조정을 통해 기업농을 육성하겠다는 엘리트 농정 구상이 소농(小農) 보호 정책으로 180도 바뀌었다는 것이다. 정부의 자금이 구조조정보다는 생산기반 쪽으로 흐른 것도 이러한 연유로 볼 수 있다는 것이다.


민승규 수석연구원은 “김성훈 장관이 농·축협 통합, 농업기반공사·개량조합 통합 등 농정사에 남을 만한 굵직한 성과를 내고 농림부 공무원도 열심히 일했지만 지금 돌이켜보면 열심히 노를 저어 배를 산으로 올린 꼴”이라고 말했다. 민 연구원은 “농촌과 농민을 보호해야 한다는 국민정서법에 밀려 농촌에 퍼주기를 계속해왔지만 이제 경쟁력과 원리원칙이 통하는 시장법을 우리 농촌도 피할 수 없게 됐다”며 “UR 사태 때는 ‘우리 농촌을 살리자’는 공감대가 형성돼 있었지만 지금은 농민과 우리 농산물에 대해 소비자들이 냉담해지고 있다는 데 진짜 위기의 원인이 있다”고 말했다.

정책의 일관성과 관련한 비판에 대해 정부에서도 할 말은 있다. 농림부의 한 관계자는 “핵심인 쌀 정책과 관련해 변명 아닌 변명을 하자면, 수급상황과 IMF 사태 때문에 많이 왜곡된 측면이 있다”고 말했다. 즉 1990년대 중반 가뭄으로 인한 흉작 때문에 쌀 재고량이 적정선인 600만석에서 169만석까지 떨어지자 쌀 증산 정책을 펼 수밖에 없었고, 그러다가 IMF 사태가 터지자 형편이 어려워진 농민을 위해 수매가를 올릴 수밖에 없었다는 것이다. 하지만 2000년 들어 쌀 소비가 급격히 줄면서 쌀 공급과잉 상태가 됐고, 이제는 쌀 생산을 줄이는 쪽으로 다시 정책선회를 해야 할 입장이라고 한다. 이 관계자는 “불과 몇 년 전까지 쌀 증산을 주장하던 정부가 불과 몇 년 후 쌀 생산을 줄이자고 하니 농민은 불만이 없을 수 없다”며 “정부는 올해 수매제도를 폐지했고 앞으로 쌀 수급은 시장에 맡기면서 농민의 소득 감소분만 직불제로 보전할 방침”이라고 말했다.

이 관계자에게 ‘1990년대 중반 쌀이 부족했을 때 오히려 수매가를 떨어뜨리고 수입 쌀을 푸는 등 과감한 구조조정을 했더라면 지금 어려움이 덜하지 않았겠느냐’고 묻자 “대통령직을 걸고 쌀 개방을 막겠다고까지 하던 정권이 그걸 정치적으로 수용할 수 있었겠느냐”며 “농업 정책은 기본적으로 경쟁력과 투자 효율성을 따지는 산업정책적인 측면뿐 아니라 농민 보호라는 복지측면도 고려하지 않을 수 없기 때문에 고충이 크다”고 말했다.