[文개헌안]자치단체→자치정부로…"균형발전 기대" Vs "지역이기주의 우려"

전국자치분권개헌 추진본부 상임대표인 김영배 성북구청장이 21일 오전 서울시청 공유서가에서 ‘대통령 개헌안 중 지방분권’에 대한 입장문을 발표하고 있다. 사진=뉴시스

[이데일리 송이라 기자] 청와대는 21일 2차 개헌안 발표에서 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’고 못 박았다. 지방분권을 ‘대한민국은 민주공화국이다’와 동일한 절대적 가치를 부여한 것이다. 이를 위해 지방자치단체를 지방정부로 명칭을 바꾸고 지방정부의 행정과 입법, 재정권한을 대폭 강화하기로 했다. 동시에 이를 견제할 주민의 실질적인 자치 권한도 헌법으로 보장하겠다고 밝혔다.

개헌안에 대해 전문가들은 한목소리로 “사람 중심의 지방분권을 강화하는 방향에 대해서는 환영한다”면서도 각론에 들어가서는 다소 이견을 보였다.지방분권의 핵심인 자치재정권에 대해서도 보다 구체적인 합의점이 필요하다고 조언했다.

◇“‘지방자치는 찬성하지만 힘 실어주면 안된다’는 식 패러다임 바꿔야”

이번 개헌안에서 청와대는 지방정부 구성에 자주권을 부여해 지방자치단체를 지방정부로, 지자체 집행기관을 지방행정부로 명칭을 각각 바꾸겠다고 했다. 이렇게 되면 현행 헌법 8장 117·118조의 지방자치단체 용어는 지방정부로 바뀌어 중앙정부와 대등한 지위를 보장받는다.

지방정부의 자치입법권을 강화하기 위해 지자체가 정할 수 있는 조례의 제정범위를 ‘법령의 범위 내’에서 ‘법률에 위배되지 않는 범위’로 확대하고 지자체의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 했다.

동시에 주민이 제대로 설 수 있도록 주민발안과 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 명시할 방침이다. 그동안은 법률상에 근거를 뒀던 세가지 권리를 헌법상 권리로 격상하겠다는 것이다.

강제상 한국행정학회 회장은 “인간 중심적 사고라는 측면에서 지방자치를 지향하는 건 바람직하다”면서 “다만 지방균형발전을 중앙에서 추진한다는 것 자체가 중앙집권적 사고방식일 수 있다는 점이 우려스럽다”고 지적했다. 즉 지방분권은 지자체에 여러 권한을 이양해 지역들 스스로가 균형발전을 이루도록 놔두면 될 일이지 균형발전을 중앙 주도로 추진하는 건 옳지 않다는 것.

그는 “국민들도 ‘지방자치를 해야한다’는 주장에는 대부분 찬성하지만 지자체에 힘을 실어주자고 하면 정작 반대하는 경우가 많다”며 “우리는 오랜 시간 획일화된 중앙집권적 사고방식으로 살아왔다. 현재 사고의 패러다임을 바꾸지 않는 한 진정한 의미의 지방분권은 이룰 수 없다”고 강조했다.

서정해 한국지역정책학회 학회장은 지자체의 조례제정 범위를 ‘법령의 범위 내’에서 ‘법률에 위배되지 않는 범위’로 확대한 점에 대해 “조례제정 범위가 늘어나겠지만 막상 엄청난 변화는 아닐 수 있다”며 “‘법률에서 위배되지 않는 범위’의 법률을 중앙에서 제정하기 때문”이라고 설명했다. 결국 중앙정부가 지자체를 통제하는 사고방식을 버리지 못했다는 뜻이다. 그는 “완전한 자치분권이 되려면 지방이 제정권을 가져야 한다. 제정권 없이 지방정부가 독자적으로 할 수 있는 일이 얼마나 될지는 의문”이라고 꼬집었다.

◇핵심은 ‘자치재정권’…“지역이기주의 막고 연대책임 명문화해야”

전문가들은 지방분권은 결국 자치재정권을 어떤 식으로 배분하는지가 핵심이라고 입을 모았다. 구정모 강원대 경제무역학부 교수(전 한국경제학회 회장)는 “지방분권의 핵심은 진국을 골고루 잘살게 만드는 것이고 지역에 권한을 이양해서 맞춤형 지역산업 발전이 가능토록 하는게 목표”라며 “이를 위해서는 핵심수단인 재정분권에 대한 취지와 철학을 개헌안에 담아야 한다”고 말했다.

그는 특히 지나치게 분권화될 때 발생할 수 있는 극단적 지역 이기주의와 지역간 수평적 불균형을 해소할 수 있는 재정 조정에 관한 근거가 필요하다고 강조했다.

구 교수는 “예컨대 일부 시·군이 합병해 규모가 커진 후 도에서 빠져 광역시를 요구하는 등의 행동을 할 수 있다”며 “지방분권도 어느 정도 규모를 가지고 갈 때 발전 가능성이 크다는 합의점이 필요하다”고 지적했다.

이어 “지방분권을 하면 반드시 재정여건이 나은 곳과 부족한 곳이 생기기 마련인데 서로 나몰라라 해선 곤란하다”며 “지방정부간 재정 불균형 악화를 방지하지 위해 상호간 ‘빅딜’ 형식으로 조금씩 양보하는 상호간 재정 조정에 관한 헌법적 근거도 필요하다”고 덧붙였다