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문재인 정부가 21일 발표한 헌법개정안(26일 발의 예정) 2차 내용에 ‘토지 공개념 명시’가 포함되면서 ‘토지 공개념’이 이날 오후까지도 주요 포털 사이트 실시간 검색어에 오르는 이례적인 장면이 연출됐다. 이는 과거 참여정부 역시 토지 공공성과 관련된 정책 입안에 힘썼던 기억까지 되살리고 있다.
‘토지 공개념’ 다시 꺼낸 참여정부
토지 공개념과 헨리 조지의 경제학 사상인 조지즘(Georgism, 지공주의로 번역) 등에 대한 연구는 1984년 설립된 한국헨리죠지협회(성격적토지정의를 위한 모임으로 개칭)를 통해 주로 이뤄졌다.
이 모임은 조지의 저서를 번역 출간한 김윤상 경북대 교수, 이정우 경북대 교수, 전강수 대구가톨릭대 교수 등 대구 지역에서 활동하던 학자들이 중심이 됐다. 이들은 오늘날까지 연구를 이어가고 있으며, 토지정의를 주장하는 연구기관 ‘토지+자유 연구소’ 활동에도 참여하고 있다.
특히 이정우 교수는 참여정부에서 초대 대통령비서실 정책실장, 대통령 자문 정책기획위원장을 역임하며 토지 공공성을 강화하기 위한 정책을 제안했다. 이에 따라 참여정부는 노태우 정부에서 처음 도입된 토지공개념 3법(택지소유상한법, 개발이익환수법, 토지초과이득세법)이 헌법불합치, 위헌 결정 등으로 힘을 잃은 상황에서 종합부동산세를 도입해 토지 공개념을 되살려내고자 했다. 그러나 종부세 역시 이명박 정부 들어 완화되고 2008년 헌법재판소에서 일부 위헌 판결까지 받으면서 토지공개념이 사실상 유명무실해진 상황이다.
이날 조국 청와대 민정수석은 개헌안을 발표하면서 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시했다”고 설명했다. 이는 결국 보유세 인상과 같은 강력한 부동산 규제정책 도입이 과거 사례처럼 위헌 시비로 좌초되는 것을 막겠다는 의지로 풀이된다.
“토지는 특수한 상품”
토지 공개념은 토지가 자본주의 사회에서 다른 상품과 달리 특수한 성격을 지닌다는 문제의식에서 출발한다. 토지는 일반상품과 달리 옮길 수 없으며(위치고정성), 시장에서 인기 있다고 해서 공급을 무한정 늘릴 수도 없다(부증성). 이 때문에 특정 토지는 수요-공급에 따른 가격을 넘어선 ‘지대’를 얻게 된다.
이 초과 이익을 ‘파레토 지대’라 하며, 이 과도한 지대추구(rent-seeking)가 사회에 큰 폐해를 가져오므로 토지의 공공성을 강화해야한다는 것이 조지스트들의 주장이다. 서울 도심의 아파트가 학군, 상권 등 특정한 이점 때문에 터무니없는 가격에 거래되거나 다른 지역에 비해 현저히 높은 전세금을 요구하는 현상 등이 조지스트들이 주장하는 폐해의 실례가 될 수 있다.
주택보급률이 100%를 넘어서도 일반 국민들이 주거난에 시달리고 상권 좋은 건물에 엄청난 임대료와 권리금은 줄 수 있어도 알바생의 최저임금은 보장하기 어렵다는 주장이 나오는 것 모두, 토지 공개념의 관점에서 보면 비정상적 상황인 셈이다.
문재인 정부, 토지 공개념 되살려낼까
헨리 조지 자신은 모든 조세를 토지에 대한 조세로 포괄해 납부하는 단일 토지세제(single tax)를 주장했다. 국내 연구자들은 이같은 극단적인 대안보다 토지보유세를 강화하는 대신 소득세나 부가가치세를 낮추는 식으로 실질적인 효과를 낼 수 있는 정책 설계에 초점을 맞춘다.
정부도 토지 공개념 헌법 명시를 통해 보유세 강화 등 부동산 규제 대책에 박차를 가할 것으로 보인다. 특히 김동연 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 “고가 1주택자도 보유세 인상을 검토하겠다”고 밝힌 바 있어, 개헌이 마무리될 경우 유래가 없는 강력한 규제 수단이 도입되리라는 전망도 나온다.
