[개헌자문 보고서]'대한민국은 지방분권국가이다'

전국 지방자치단체장 30명이 2일 오후 서울 광화문광장에서 지방분권 개헌 실현을 위한 대국민 공동신년사를 발표하고 있다.(사진=뉴스1)

[이데일리 하지나 기자] 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위) 자문위원회는 현재의 중앙집권적 권력구조를 벗어나기 위해서는 헌법을 통해 지방분권국가를 선언해야 한다고 강조했다.

그동안 정권마다 지방분권을 강조했지만 실질적인 지방자치가 이뤄지지 못했다. 이에 따라 입법권, 행정권, 재정권에 있어 지방정부와 지방의회의 권한을 강화하고, 최대한 자율성을 보장하는 방안을 제시했다.

자문위는 최종보고서를 통해 ‘대한민국은 지방분권국가이다’라고 명시해야 한다고 주장했다. 이어 현행 법률로 정해진 지방자치단체 종류를 변경할 경우 주민의 동의절차를 밟도록 헌법에 보장해야 한다고 주장했다. 이는 중앙정부가 자의적으로 지방자치의 지속성과 안정성을 해하지 않도록 하기 위함이다.

특히 외교, 국방, 국가치안 그리고 금융, 국세, 통화 등을 제외한 사업에 대해서는 지방정부와 지방의회의 입법권을 강화했다. 현행 지방정부의 입법기관인 지방의회가 제정한 지방법의 경우 종례로 칭하면서, 이를 행정입법을 해석하는 경향이 강했다. 법률의 위임이 없으면 권리제한이나 의무부과를 할 수 없어 사실상 자치적인 정책 수행이 불가능했다.

중앙정부와 지방정부의 법률이 충돌할 경우에도 원칙적으로는 중앙정부 법률을 우위로 하되 지역적 특수성 등으로 다양한 규율이 요구되면 예외적으로 지방의 법률로 달리 정할 수 있도록 했다. 지방검찰청장과 지방경찰청장 또한 주민직선제를 통해 주민이 직접 선출하는 방안을 제안했다.

행정권 또한 지방정부의 권한을 대폭 강화했다. 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지방정부가 집행토록 한 것이다. 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 지방정부가 정할 수 있도록 허용하면서 재정권에 대한 자율성과 책임성을 부여했다. 다만, 지역간 담세 능력의 차이로 지역간 발생될 수 있는 재정격차를 보완하기 위해 재정조정제도의 근거를 헌법에 보장하는 방안을 제시했다.

현재 지방교부세와 국고보조사업을 통해 재정조정을 하고 있지만 비효율적이거나 지방의 자율성을 해친다는 지적이다. 이에 정부 주도하의 수직적 방식 외에 지방정부간 상호연대의 원칙에 따라 수평적 재정조정제도까지 확장한다는 방침이다.

특히 자문위는 지방분권을 보다 확실시 하기 위해 상하원제 양원제를 제안하기도 했다. 역사, 문화, 지리적 동질성을 갖는 권역별 지역의 주민을 대표하는 상원을 신설하면서, 인구비례로 선출하는 하원의 지역간 편중을 해소하고 중앙-지방정부간 또는 지역간 갈등 해소에 기여할 수 있다고 봤다. 상원의원 선거는 지방선거와 동시에 실시하고, 지역대표로서 활동할 것을 명확히 해야 함을 규정했다.

헌법개정 또한 국회의원선거권자 60만명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이상의 발의로 제안할 수 있도록 했다. 국회의원의 경우 3분의2 이상 찬성, 국민의 경우 국민투표를 통해 과반 찬성으로 확정하는 방식이다. 실질적인 국민발안제도를 부활해 국민의 생각이 헌법에 반영될 수 있도록 한 것이다.