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지방교부세법 제1조는 “이 법은 지방자치단체의 행정 운영에 필요한 재원(財源)을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정을 건전하게 발전시키도록 함을 목적으로 한다”라고 다소 두루뭉술하게 표현하고 있다.
하지만 “재정의 조정”과 “지방행정의 건전한 발전”이라는 문구는 각 지방정부의 재정수입과 재정수요가 다른 상황에서 중앙정부가 이를 방기하지 않고 모자라는 부분을 채워줌으로써 지방재정의 균형을 맞추겠다는 의미를 담고 있다.
현행 지방교부세법상 지방교부세의 종류는 보통교부세·특별교부세·부동산교부세 및 소방안전교부세로 4가지로 구성된다. 각각의 교부세에는 정산액이 포함되기는 하지만 대략의 재원구성은 다음과 같이 이뤄진다.
보통교부세의 재원은 해당연도 내국세(목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45 및 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외)의 19.24%에 해당하는 금액의 97%이고 나머지 3%는 특별교부세가 된다.
부동산교부세의 재원은 종합부동산세 총액이고 소방교부세의 재원은 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45에 해당하는 금액이다. 지방교부세의 종류 중 보통교부세가 지방교부세의 일반보조금 성격에 가장 부합한다. 특별교부세나 소방안전교부세는 일반보조금 성격은 아니다. 부동산교부세는 원래 지방세의 성격인 재산세를 국세로 전환해 국세로 징수한 후 다시 100% 지방세의 재원으로 사용한다는 점에서 그 성격이 다르다.
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그렇다면 현행 지방교부세는 어떠한 문제점을 내포하고 있으며 어떤 방향으로 개선돼야 하는가. 지방교부세와 관련한 문제는 두 가지로 나눠 볼 수 있다. 이는 △현행 지방교부세의 존치를 전제로 하는 내부적인 문제점 △지방교부세를 지방정부가 사용하는 재원으로서 지방세와의 관계에서 바라보는 문제점이다. 전자는 단기적인 개선사항이고, 후자는 장기적으로 해결해야 하는 과제다.
먼저 현행 지방교부세의 존치를 전제로 하는 문제점을 보자. 지방교부세는 지방정부의 재정수입이 재정수요에 미치지 못하는 부분을 중앙정부가 보충해 주는 일반보조금이다. 그럼에도 이러한 성격이 아닌 특별교부세나 소방안전교부세가 혼재돼 있다. 이것은 지방교부세가 지방재정을 조정한다는 본질적인 성격을 훼손시킨다.
특별교부세나 소방안전교부세는 그 성격상 중앙정부나 지방정부가 해야 할 성격으로 분리해야 한다. 중앙정부가 해야 할 업무면 중앙정부가 국세로 충당하고, 지방정부가 해야 할 업무면 지방정부의 지방세와 보통교부세를 재원으로 추진하면 되는 것이다. 특별교부세나 소방안전교부세를 지방교부세의 범주에 포함하는 것은 바람직하지 않다.
지방세 성격인 종합부동세는 재산세로 편입하면 자연스럽게 지방교부세에서 제외돼 지방세로 옮겨간다. 현행 특별교부세가 담당하는 역할도 중앙정부와 지방정부가 합리적으로 나눠서 지방정부가 독자적으로 해야 할 업무라면 지방정부의 독자적인 판단 하에 지방정부의 재원 안에서 이뤄지는 것이 바람직하다.
지방교부세와 관련해 장기적으로 해결해야 할 문제점은 의존재원의 성격인 지방교부세를 자주 재원화 시키는 것이다. 지방교부세는 중앙정부의 입장에서는 지방정부에 대한 지원금으로 보고 있지만, 지방정부의 입장에서는 본래 지방세부분을 중앙정부가 지방정부를 대신하여 징수해 넘겨주는 것으로 생각한다.
장기적으로 지방교부세 부분을 지방세화시켜서 지방정부의 자주재원 부분을 명확하게 하는 것이 중앙정부와 지방정부 간 책임을 명확하게 하는 것이다. 바람직한 재정분권은 중앙정부와 지방정부가 각각 해야 할 업무를 합리적으로 구분하는 것에서 시작한다.
업무의 성격상 중앙정부가 꼭 해야 할 업무가 아니라면 그 업무는 지방정부의 몫이다. 이러한 개념에서 지방정부가 해야 할 업무는 지방정부의 자주재원으로 충당할 수 있도록 시스템을 재정비해야 한다.
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